Al Presidente del Consiglio dei Ministri,

Al Ministro dell’Economia e delle Finanze,

Al Ministro dello Sviluppo Economico 

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Per sapere – premesso che: 

Negli ultimi anni il fenomeno dei ritardati pagamenti della Pubblica Amministrazione ha raggiunto dimensioni significative, alimentando un dibattito serrato a livello nazionale e internazionale sui possibili effetti prodotti sul sistema economico, e in particolare alla luce della recente crisi economica che, aggravando la situazione delle imprese coinvolte, ha accentuato le criticità.  

Tra l’altro il peggioramento dei tempi medi di pagamento avvenuto negli ultimi tre anni ha coinciso con il peggioramento la crisi economico-finanziaria, che ne ha acuito gli effetti. Una situazione alla quale di certo non può porre rimedio la normativa attuale, che prevede interessi di mora che, è facilmente ipotizzabile, non verranno mai corrisposti ai fornitori.  

Le criticità legate ai pagamenti riguardano in particolare due aspetti: le tempistiche previste dai contratti, eccessivamente lunghe, e il non rispetto delle scadenze previste contrattualmente.  

Secondo gli ultimi dati rilevati, la puntualità dei pagamenti continua a peggiorare, e purtroppo nessuna certezza è stata data dal Governo sull’introduzione della Direttiva Comunitaria che obbligherebbe tutti (Stato e imprese) a pagamenti puntuali e questa è una decisione grave e incomprensibile, temendosi addirittura un ulteriore rinvio.

Il tessuto economico italiano è tradizionalmente composto da piccolissime, piccole e medie imprese, ed inevitabilmente, è limitata la capacità per queste ultime di prevenire il ritardo dei pagamenti in sede di contrattazione con le pubbliche amministrazioni, è ridotta la possibilità di ricorrere alla tutela giurisdizionale, in ragione dei costi economici e sociali che comporta, e conseguentemente le aziende si trovano prive di liquidità perché soffocate dal mancato rilascio del Documento Unico di Regolarità contributiva(DURC) che è richiesto obbligatoriamente per il pagamento dei crediti da parte degli Enti Pubblici ma, secondo una previsione che appare paradossale, viene rilasciato solo in presenza di una “regolarità” dell’azienda nel pagamento dei contributi previdenziali, difficilmente realizzabile in assenza del puntuale incasso dei crediti.

Si evince quindi che il ritardo dei pagamenti da parte della Pubblica Amministrazione, oltre a costituire un problema per le imprese fornitrici, genera infatti costi per l’intera collettività, in via diretta, ma anche in via indiretta attraverso un aumento dei prezzi dei beni e servizi venduti sul mercato o direttamente alla pubblica amministrazione negli esercizi successivi.  

Il fenomeno del ritardo dei pagamenti coinvolge oggi soprattutto i fornitori della Pubblica Amministrazione, imprese sia italiane che europee. Gran parte dell’exploit negativo dell’Italia rispetto agli altri partners europei è difatti spiegabile dal comportamento tutt’altro che virtuoso del settore pubblico. La complessità dell’organizzazione delle procedure amministrative e dei criteri per il trasferimento dei fondi tra le varie strutture nonché l’ampio potere di mercato della Pubblica Amministrazione sono, infatti, fattori determinanti che contribuiscono all’allungamento delle tempistiche di pagamento. Per non parlare del Patto di stabilità che, nell’ambito del più generale processo di risanamento della finanza pubblica, impedisce agli Enti locali di utilizzare la liquidità disponibile per far fronte a vecchi e nuovi impegni di spesa.  

In ottica comparativa, si osserva che già nel 2010 in Italia il ritardo dei pagamenti del settore pubblico era di 86 giorni, oltre il doppio di quello del settore privato, pari a 30 giorni. A fronte degli 86 giorni di ritardo registrati in Italia corrispondono 19 giorni nel Regno Unito, 65 giorni in Spagna, 21 giorni in Francia e 11 giorni in Germania, con una Media UE di 27 giorni.  

Non a caso le aziende che soffrono meno in questo momento sono quelle che lavorano con l’estero dove i pagamenti sono più veloci e regolari. La Francia, per esempio, non appena la crisi è partita, ha introdotto stringenti regole anche per i pagamenti tra privati. Diversi paesi hanno accelerato la loro velocità di pagamento aifornitori della pubblica amministrazione (alcuni ormai puntano ai 10 giorni) per attenuare i problemi della crisi di liquidità bancaria.  

Anche la Spagna, che è considerata – unitamente all’Italia – un paese assai lento in punto di pagamenti, ha già emanato un provvedimento volto ad accelerare il pagamento dei crediti nei confronti della Pubblica Amministrazione (il provvedimento, che entrerà a regime dal 2013, anticipando i contenuti della nuova direttiva, stabilisce che la P.A. avrà trenta giorni per pagare le fatture delle imprese creditrici, senza possibilità di ammettere alcuna deroga).

Continuando nell’analisi comparatistica, è indispensabile riferirsi ad uno studio condotto dall’Unione Europea, dal quale è emerso che, soprattutto in Italia, i ritardi di pagamento imputabili alle grandi imprese si verificano con una frequenza doppia rispetto a quelli addebitabili alle piccole imprese. Inoltre, la durata delle dilazioni è doppia nel caso dei pagamenti effettuati dalle grandi imprese alle PMI, rispetto a quelli effettuati da queste ultime alle grandi imprese. Se infatti in Italia i tempi di pagamento hanno raggiunto i 103 giorni (+15 dal 2009), in Francia si attestano sui 59 giorni (-4 giorni), in Regno Unito sui 46 (-6 giorni ) e in Germania sui 37 (-12 giorni). 

Analizzando nel dettaglio il peculiare e specifico caso italiano, l’esposizionendella P.A. verso le imprese per forniture o servizi erogati in esecuzione di appalti pubblici ammonta a circa 90 miliardi di euro.  

Solo nei confronti della sanità italiana – le imprese vantano crediti per circa 33 miliardi di euro, ed i ritardi hanno dello sconcertante poichè possono anche essere superiori ad un anno.  

Secondo l’Ance (Associazione nazionale costruttori edili) i tempi medi di pagamento dei lavori pubblici da parte della pubblica amministrazione, in qualità di committente, hanno raggiunto, nel secondo semestre 2011, la soglia degli otto mesi. Il ritardo medio è pari a 159 giorni.  

Complessivamente, nei confronti della Pubblica Amministrazione, le aziende private devono ancora riscuotere una somma che si aggira tra i 60 e i 70 miliardi di uro, è di conseguenza lampante che, pur in presenza di una crisi globale senza precedenti, sbloccare il pagamento di oltre 33 mld darebbe un aiuto non indifferente all’economia di migliaia di imprese.

 Le dimensioni del problema sono emerse chiaramente nel corso della Relazione annuale del Presidente dell'Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici per l’anno 2009, attraverso la quale sono stati divulgati dati numerici che appaiono eufemisticamente preoccupanti, affermando che i tempi di pagamento oscillano in un range compreso tra un minimo di 92 giorni ed un massimo di 664 giorni, ed il ritardo è imputabile ai tempi di emissione dei certificati di regolare esecuzione (46,3%) e dei mandati di pagamento (29,6%) da parte delle stazioni appaltanti e, ancor più in generale, a lentezze che derivano da vischiosità burocratiche interne alla Pubblica Amministrazione (32,5%).  

A ciò si aggiunga che la medesima Autorità ha sottolineato, come la problematica sia particolarmente avvertita dalle piccole e medie imprese che, soprattutto nell'attuale congiuntura economica di difficile accesso al credito bancario, risentono in maniera grave della mancanza di liquidità, e per le quali paradossalmente , il recupero dei crediti insoluti è divenuto il vero “core business” delle aziende soggiogate dalla tenaglia tra la “flessibilità” del debitore, da un lato, e l’“inflessibilità” di fisco e banche, dall’altro.

Se, d’altronde, è un problema di liquidità del sistema, occorre intervenire su tutti i fronti, anche quello legislativo. Poiché i casi di crisi da pagamenti sono attualmente decine di migliaia e occorre distinguere tra quelli in cui le responsabilità non sono imputabile all’imprenditore, da altri in cui, invece, ha la responsabilità piena dei debiti e dell’insolvenza.  

Del resto, anche lo Small Business Act COM (2008) 394 e lo European Economic Recovery Plan COM (2008) 800 ribadiscono, rispettivamente, l’importanza delle piccole e medie imprese per la competitività in Europa, insistendo sia sull’opportunità di creare le condizioni necessarie per agevolare l’accesso alla liquidità dei piccoli imprenditori, e sia sull’importanza delle agevolazioni all’accesso alla liquidità quale condizione essenziale per favorire gli investimenti, la crescita e la creazione di posti di lavoro, e dunque il contrasto alla crisi economica e finanziaria.

Con più specifico riguardo al tema dei ritardati pagamenti, occorre prendere in considerazione tre distinti documenti riferendosi alla Risoluzione legislativa del Parlamento del 20 0ttobre 2010, della Comunicazione della Commissione europea COM 2010 (712) “Reaping the benefits of electronic invoicing for Europe” che richiama l’opportunità di introdurre entro il 2020 un sistema uniforme di fatturazione elettronica, considerandola benefica per la riduzione dei tempi delle transazioni, e “dulcis in fundo” alla direttiva 2011/7/UE del 16 febbraio 2011 che modifica la previgente direttiva 2000/35/CE, modifica sostanziale ritenuta opportuna per motivi di chiarezza e di razionalizzazione, per il perseguimento del duplice obiettivo di diminuire i tempi di pagamento per le P.A. nell’UE e contestualmente inasprire le misure nei casi in cui i termini non vengano rispettati.  

La nuova direttiva 2011/7/UE, rappresentando il baluardo e la forma più compiuta di disciplina in materia, abrogherà e sostituirà la direttiva 2000/35/CE, le cui disposizioni( per mezzo del D.Lgs. 231 del 9 ottobre 2002), risultano di fatto già recepite nell’ordinamento italiano, almeno per quanto attiene ai settori dei servizi e delle forniture.  

Relativamente alle disposizioni dotate di carattere innovativo si impone al legislatore italiano di compiere il relativo recepimento, anche se la nuova direttiva reca norme attributive di posizioni di vantaggio sufficientemente puntuali e dettagliate da potersi ritenere auto-applicative in linea con tre profili di rilevante novità e specificamente: la previsione di un limite massimo alla facoltà di estensione del termine di pagamento, l’aumento del tasso degli interessi moratori e l’ applicabilità della nuova direttiva anche al settore dei lavori pubblici.  

Per ciò che concerne la previsione di un limite massimo alla facoltà di estensione del termine di pagamento, occorre rilevare che questo è fissato in trenta giorni naturali e consecutivi, consentendo una deroga solo se “oggettivamente giustificata dalla natura particolare del contratto o da talune sue caratteristiche, non superando comunque sessanta giorni di calendario”.  

Ad ulteriore rafforzamento della tutela del creditore, la nuova direttiva aumenterà di un punto percentuale(dal precedente 7 all’8%) il saggio degli interessi moratori da riconoscere in suo favore in caso di ritardato pagamento, definendo gli "interessi legali di mora" come “interessi semplici di mora ad un tasso che è pari al tasso di riferimento maggiorato di almeno otto punti percentuali”.  

Infine, senza dubbio la novità più eclatante recata dalla nuova direttiva è il superamento di quella ingiustificabile disparità di trattamento che ha caratterizzato la disciplina dei ritardati pagamenti per i diversi settori della contrattualistica pubblica, mediante la previsione della sua applicabilità al settore dei lavori pubblici ovvero l’inclusione della “progettazione e l'esecuzione di opere e edifici pubblici, nonché i lavori di ingegneria civile”, mentre in precedenza si incideva solamente sulle forniture ed i servizi.

Si può dunque concludere che occorre accelerare il recepimento di queste innovazioni che sono“un passaggio deciso verso una cultura dei pagamenti rapidi” diffondendo la buona prassi del pagamento tempestivo che, al contempo, deve essere incentivata mediante l’attuazione degli indirizzi della direttiva in termini di effettività della tutela giurisdizionale del creditore, senza la quale i richiami alla tempestività dei pagamenti rischiano di rimanere affermazioni volatili e prive di coercibilità mentre è indispensabile agire sui ritardati pagamenti anche al fine di corroborare la competitività della piccola e media impresa proprio nel momento in cui le congiunture economiche globali rischiano maggiormente di comprometterne la sopravvivenza.  

Tutto ciò premesso, in considerazione dell’urgenza di adottare misure strutturali al fine di sostenere la crescita, incrementare la capacità di attrarre nuovi investimenti e arginare i fallimenti in un momento particolarmente delicato per i destini delle PMI in asfissia di cassa, gli interpellanti chiedono di:  

- attuare la soluzione trasparente e generale di compensare i debiti della Pubblica Amministrazione nei confronti delle imprese con i debiti che le stesse hanno nei confronti del fisco e della previdenza poichè, attualmente la compensazione dei crediti vantati verso la P.A. è prevista solo con somme dovute all’erario a seguito di iscrizione a ruolo, ed a fronte del ritardo con cui le amministrazioni pagano, i ritardi dell’imprenditore contribuente non sono ammessi e sono sanzionati con severità;  

- rendere possibile l’utilizzo dei crediti scaduti quale garanzia verso le pubbliche amministrazioni, non solo per la fornitura di beni e servizi, ma anche per la concessione di agevolazioni, evitando la stipula da parte degli imprenditori di costosi contratti bancari o assicurativi che certificano la loro solvibilità piena e tempestiva;  

- valutare l’opportunità di affidare ad un organismo ad hoc super-partes già esistente, onde evitare ulteriori aggravi a spese della finanza pubblica, le funzioni di tutela delle imprese e degli imprenditori vittime dei pagamenti ritardati.  

Germanà, Frattini, Stanca, Gelmini, Cossiga, Baccini, Iannarilli, Fontana, Berruti, Scalia, Castiello, Picchi, Girlanda, Catanoso, Ghiglia, Pili, Murgia, Rizzoli, Mazzuca, Ceroni, Garofalo, Pizzolante, Pagano, Rosso, Vessa, Vella, Cazzola, Savino, G. Alfano, Milanese, Ceccacci Rubino, Ciccioli, Abelli, Centemero.