L’esperienza di una regione a statuto speciale:

Situazione e prospettive istituzionali della finanza regionale siciliana

Intervento dell’On.le Alessandro Pagano – Ass. Reg. al Bilancio e alle Finanze

Come è noto la Sicilia è stata la prima delle regioni d’Italia ad avere riconosciuta una particolare forma di autogoverno. Lo Statuto siciliano è stato infatti approvato con regio decreto legislativo del 15 maggio 1946, n. 455 successivamente convertito nella legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.2.

A questa priorità ha fatto riscontro il maggior grado di autonomia, anche di fronte alle altre regioni a statuto speciale, che ha qualificato la sua impostazione statutaria soprattutto nel campo finanziario.

La finanza regionale siciliana non è stata disegnata dal Costituente per semplici fini di autogoverno e di decentramento amministrativo – come potrebbe essere il caso di altri enti territoriali – ma fu pensata e costruita per consentire di passare da un processo autodegenerativo ad un processo di reale autosviluppo.

Si è posto quindi, nel tempo, l’esigenza di rilevare la effettiva portata dell’attività pubblica regionale e degli elementi potenziali di espansione idonei a generare incrementi nei settori economici, attraverso l’aumento del livello degli investimenti e dell’occupazione, idonei a pervenire così alla rottura del circuito di depressione.

Indubbiamente i poteri di politica economica, attribuiti alla Regione Sicilia, costituiscono un eccezionale modello in cui è stato possibile costruire una forma di autogoverno – cioè il concreto potere che ha una comunità di fare l’uso che ritiene appropriato dei propri denari – assolutamente unica in Italia.

Dietro però questa considerazione, apparentemente positiva, si cela una storia caratterizzata da conflitti resistenze e ritardi, che hanno condizionato la liberazione delle potenzialità insite nello Statuto siciliano, che debbono fare riflettere tutti coloro i quali affrontano oggi un problema complesso come quello della devoluzione di pubblici poteri e delle relative risorse finanziarie.

L’insieme delle finalità che la Regione è chiamata a perseguire attraverso le spese si deve raffrontare, in concreto, con il volume delle risorse di cui essa dispone.

Tali risorse sono state delimitate dal Costituente e conseguentemente delimitato è stato il potere del procacciamento dei mezzi finanziari, che sono costituiti:

- dalle entrate erariali di spettanza, dai tributi propri e dai redditi patrimoniali che in virtù dell’art36 dello Statuto e delle norme di attuazione affluiscono direttamente al bilancio regionale;

- dai mezzi straordinari che lo Stato è tenuto a corrispondere alla Regione a titolo di solidarietà nazionale, in virtù dell’art. 38 dello Statuto;

- dai mezzi provenienti da prestiti interni che la Regione ha la facoltà di emettere in virtù dell’art. 41 dello Statuto.

L’esperienza storica ha mostrato che l’attuazione degli aspetti dell’autonomia siciliana è direttamente dipendente dalla solidarietà nazionale proprio sotto il riguardo delle entrate pubbliche.

Infatti, appare evidente, che la potestà degli organi regionali di imprimere un determinato indirizzo all’impiego della spesa pubblica dipende, oltre che dalla qualità della stessa spesa, anche dalla manovrabilità delle dimensioni dei rispettivi mezzi finanziari.

Orbene dall’esame delle diverse componenti delle entrate regionali risulta che le entrate erariali spettanti- ossia quei tributi istituiti e disciplinati con legge statale- hanno sempre costituito una parte prevalente rispetto alle altre masse di entrate ( 72 % delle entrate correnti nel 2002 ).

Ma le prevalenti entrate tributarie che traggono alimento da un economia non progredita non possono formare adeguata componente del fabbisogno generale allo sviluppo economico. Attraverso l’impiego di questo tipo d’entrata, senza l’apporto di forze esogene è evidente che non si può pervenire alla rottura del circuito di depressione.

Lo stesso apporto di risorse finanziarie aggiuntive non è di per sé condizione sufficiente per accelerare il processo di trasformazione economica e sociale, se non si regolano le obiettive possibilità di assorbimento dell’economia locale. Nel passato troppe volte si è assistito a piani d’investimento costruiti in funzione dei fondi disponibili e disarticolati rispetto ad una realtà economica e sociale impreparata a ricevere e gestire investimenti.

Si aggiunge a detto fenomeno il fatto che nel sud è esistito un meccanismo finanziario ben attrezzato per raccogliere il risparmio ma non per trasformarlo in capitale, a causa della locale riluttanza al rischio imprenditoriale nonché per gli effetti della politica bancaria perseguita da parte degli istituti di credito che è stata indirizzata verso le aree più forti del paese.

Occorre poi tenere presente che la debolezza dell’apparato produttivo delle Regioni più povere ha avuto l’effetto di traslare sulle aree più ricche parte dei benefici della spesa pubblica.

Così se il sistema di finanziamento della Regione ,quale delineato dallo Statuto, muoveva dall’idea che la Regione fosse in grado di provvedere all’esercizio delle sue funzioni mediante le entrate patrimoniali e tributarie spettanti, esso in concreto si è rivelato abbastanza inadeguato allo sviluppo successivamente avuto dallo Stato sociale.

Ma vorrei in questa sede ricordare anche l’annosa questione dei rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione siciliana che ha indubbiamente influenzato negativamente l’evoluzione di una politica autonomista fondata sui fatti e non su astratte questioni di principio o formalismi tecnico- giuridici.

Lo Stato, oltre a sviluppare una fisiologica tendenza centripeta, ha soprattutto dagli anni 80 in poi aggredito le risorse di spettanza della Sicilia erodendo in alcuni casi lo stesso gettito tributario assegnatole, o non erogando trasferimenti dovuti per dettato costituzionale.

Mi riferisco, in quest’ultimo caso, alla mancata assegnazione del contributo di solidarietà nazionale, art. 38 dello Statuto, dal 1991 fino al 1999 - anno in cui è stata prevista una somma sia pure insufficiente - ed alla applicazione delle riserve sulle riscossioni tributarie siciliane che soprattutto dall’ex ministro Visco sono state, in maniera illegittima, utilizzate per drenare circa 1000 miliardi l’anno.

Soltanto con l’azione politica dell’attuale maggioranza sono state ripristinate delle condizioni di collaborazione e reciproca sinergia tra gli interessi regionali e le azioni statali in materia,- si pensi al riguardo all’abrogazione delle riserve con la finanziaria del 2002, alla definizione dei rapporti pregressi con la stipula di un accordo nel giugno 2003, all’integrazione del fondo di solidarietà con la finanziaria del 2002, alla stipula di un protocollo di servizio con l’Agenzia delle entrate per la disciplina dell’attività che gli organi statali effettuano per conto della regione.

Vorrei aggiungere che fondamentale è stato l’apporto delle strutture amministrative regionali, in materia di rapporti finanziari con lo Stato, se si pensa che su 24 pronunce della Corte Costituzionale emesse dal 1996, talune hanno accolto i ricorsi proposti dalla Regione, non ultima quella che ha dichiarato non operative le riserve, e nel contempo si è riusciti ad ottenere principi di riconoscimento della potestà e delle spettanze della Regione Siciliana importantissimi.

Lo Stato non sempre è riuscito a sviluppare una efficace azione di perequazione delle risorse pubbliche tra le diverse aree del paese, ma per la Sicilia è risultata ulteriormente penalizzante l’inefficienza amministrativa delle strutture statali operanti nell’isola che hanno condizionato il dispiegarsi di una adeguata azione distributiva del bilancio regionale.

Infatti un aspetto di particolare criticità è stato quello collegato alle refluenze contabili derivanti dalla presenza di residui attivi attinenti crediti tributari gestiti dal Ministero delle Finanze, oggi Agenzie Fiscali.

Quasi 13 mld di E, di cui il 72 % per entrate tributarie ed extratributarie, costituiscono un pesante fardello lasciato in eredità dalle vecchie gestioni.

L’iscrizione di forti avanzi di amministrazione, determinati ogni anno senza avere avuto la possibilità di operare riaccertamenti dei residui attivi attraverso una compiuta valutazione dei crediti da parte degli uffici finanziari statali, ha sostanzialmente sovradimensionato, nel tempo, l’oggettiva disponibilità di risorse su cui si sono assestate le spese in sede di previsione.

Per ovviare ad una condizione di sovrastima e di illusione finanziaria, perpetuata nel tempo, con la L.R. 6 /2001 art. 52 abbiamo introdotto una norma che ci consente di considerare come accertate, in sede di rendiconto, soltanto le entrate tributarie erariali contabilizzate dal cassiere regionale.

Ciò ha consentito di costruire dall’ esercizio 2001in poi bilanci che tengono conto dei reali flussi di cassa e nel contempo, per quanto riguarda il pregresso, stiamo ultimando una storica operazione di pulizia che porterà alla rideterminazione delle risultanze contabili e dell’avanzo di gestione.

Sempre sul fronte delle risorse vorrei accennare ad alcune questioni connesse con le prospettive derivanti dal Titolo V della Costituzione e la riforma fiscale in itinere.

La nuova legge costituzionale, conferendo un nuovo assetto alla distribuzione di funzioni tra lo Stato le Regioni e le autonomie locali ed innovando radicalmente nel senso della devoluzione delle competenze statali è intervenuta anche sotto l’aspetto dell’architettura finanziaria.

Ora il problema è che prevedendosi un meccanismo basato su quattro fonti di entrata ordinarie esse non risultano coordinate con l’impostazione statutaria vigente per la nostra regione.

Si definiscono, tra l’altro, due fondi, uno senza vincolo di destinazione istituito per i territori con minore capacità fiscale per abitante i quali devono ricevere trasferimenti in grado di coprire interamente le spese sostenute per l’esercizio delle funzioni, l’altro ( art.5 ) per provvedere a scopi diversi da quelli derivanti dal normale esercizio delle funzioni, creato per rimuovere gli squilibri economici.

Partendo quindi dal fatto che la Regione Sicilia deve vedere comunque assicurata la sua partecipazione ai predetti fondi, occorre rimuovere e coordinare le nuove norme costituzionali con lo Statuto adeguandone le disposizioni. Il punto sostanziale rimane però: con quali risorse la Sicilia dovrà far fronte alle nuove competenze attribuite quando quelle attuali non bastano a fronteggiare le esigenze ordinarie.

Se nel corso di un cinquantennio di storia gli interventi di allocazione e distribuzione operati con il bilancio regionale hanno ingenerato la crescita del reddito medio e del tenore di vita nella nostra regione, essi hanno anche sovradimensionato la spesa pubblica regionale, attraverso il passaggio della soddisfazione di bisogni individuali alla categoria dei fini pubblici che oggi implicano più elevate spese correnti, per certi aspetti incomprimibili.

Per di più l’azione sul fabbisogno pubblico è stata privilegiata rispetto a quella dell’incremento dell’efficienza finanziaria della spesa, per cui detta dinamica non ha dimensionato la spesa secondo l’effettiva disponibilità delle risorse. Si è avuto così un incremento delle spese correnti, per un lungo periodo, pari ed oltre al 12% annuo, andamento che soltanto nel 2002 siamo riusciti a contenere entro un modesto1,98%.

Il rispetto dei vincoli definiti con il Patto di stabilità con lo Stato, è stato dalla Regione Siciliana ottenuto con una severa politica di contenimento della spesa corrente, operata attraverso riduzioni di stanziamenti e calmierazione degli impegni di bilancio durante gli ultimi due esercizi finanziari.

Con la legge finanziaria regionale n.4/2003 il patto di stabilità è stato esteso agli enti locali, gli enti pubblici non economici sottoposti a vigilanza e/o controllo, comprese le aziende sanitarie ed ospedaliere onde consentire secondo parametri compatibili con le risorse di bilancio regionale un processo virtuoso di contenimento della spesa pubblica.

L’esigenza di contrarre le spese non può però esplicarsi a detrimento degli standard quali-quantitativo dei servizi pubblici offerti, considerato che su questo fronte la nostra Regione presenta un gap da colmare rispetto al resto del paese gigantesco.

Così il perseguimento di soddisfacenti livelli di efficacia ed efficienza nella organizzazione della macchina amministrativa è una delle questioni più importanti con cui confrontarsi.

In Sicilia vi sono ampie opportunità, sul versante delle spese correnti, di elevarne la produttività e quindi di conseguire maggiori livelli di servizi a parità o con minore spesa.

Molti problemi, che vengono presentati e trattati come questioni politiche o invocando improbabili riforme generalizzate, sono soltanto di natura prettamente tecnica e provocati da una incapacità amministrativa di gestire i processi di realizzazione pubblica.

Dal punto di vista della struttura del bilancio esso è stato adeguato dal 2002 alla nuova organizzazione amministrativa regionale, nonché ai principi contabili che definiscono un articolato, sia per le entrate che per le spese, distinto per centri di responsabilità, titoli, aggregati economici ed unità previsionali di base.

Ai fini del bilancio di previsione i centri di responsabilità sono i Dipartimenti regionali e le previsioni di bilancio annuale sono formulate in termini di competenza per U.P.B. ed in termini di cassa per centri di responsabilità.

Particolare valenza abbiamo attribuito alla predisposizione ed alla tempestiva presentazione del conto consuntivo – fatto quest’ultimo regolarmente accaduto negli ultimi due anni – al fine di consentire la verifica politica e tecnica dei risultati gestionali attraverso il confronto delle risultanze dell’esercizio con le previsioni.

Proprio muovendosi dalla conoscenza dei fatti derivanti dall’analisi dei rendiconti e quindi dalla convinzione che soltanto attraverso la costruzione di un efficace sistema di monitoraggio e di valutazione della spesa sia possibile determinare una svolta gestionale utile al sistema Sicilia, ci siamo dotati di strumenti normativi ( L.R. 2/2002 e 4/2003 ) adeguati anche se ancora in parte inapplicati.

Dall’art. 28 della L.R. 2/2002 che ha previsto il rispetto dell’equilibrio economico delle aziende sanitarie, alla determinazione di precisi budget preventivi e certi ( art.25 LR 4/2003 ), alla creazione di un efficace sistema di monitoraggio della spesa e dei servizi sanitari ( art.27 LR 4/2003 ) sono alcune delle norme che appena applicate interamente miglioreranno la spesa.

Per quanto attiene il bilancio, inteso come strumento di informazione per la collettività, le azioni che abbiamo posto in essere in questi ultimi due anni tendono a corrispondere, in modo più aderente, al bisogno di conoscenza che promana dalla società che deve fare assegnamento su un sistema informativo adeguato per la rilevazione dei dati di efficienza/efficacia dell’azione pubblica.

Si tratta allora di intendere questa particolare concezione dell’informazione come bene pubblico destinato ai componenti della collettività che devono emettere il loro giudizio consapevole sull’attività dei governanti.

In questo senso l’istituzione di un Ufficio del Bilancio nelle Assemblee parlamentari ( analogamente al CBO – Congressional Budget Office ) risponde all’esigenza del Parlamento, come organo sovrano, di disporre autonomamente al suo interno di una appropriata organizzazione di flussi di informazione per decisioni consapevoli e quindi all’effettivo esercizio del proprio ruolo.

E’ indubbio infatti che nella dinamica dell’attività istituzionale si verificano una serie di rapporti condizionati da asimmetria informativa che assumono una valenza particolare allorquando si considera la gestione economica – finanziaria in cui si articola dall’inizio alla fine un’organizzazione pubblica.

L’interazione tra le scelte politiche ed il lavoro tecnico finalizzato a fornire dati attendibili e tempestivi è un aspetto che non sempre viene tenuto nella opportuna considerazione.

La politica non sempre è disposta ad affrontare decisioni difficili ma solo di ciò che riscuote il favore degli elettori, essa preferisce muoversi libera da qualsiasi condizionamento oggettivo.

Proprio in un periodo in cui la politica cerca di individuare misure in grado di deprogrammare l’espansione del bilancio rafforzando la sua funzione di razionamento piuttosto che di distribuzione di risorse, si dovrebbero intraprendere percorsi informativi di miglioramento delle decisioni.