Il Federalismo Fiscale

(Seminario organizzato da: Facoltà di Giurisprudenza dell’Università LUMSA di Palermo)

Fra gli intervenuti: Prof. Angelo Rinella (Ordinario Diritto Costituzionale e Pres. Corso di Laurea in Scienze Giuridiche); Prof. Salvatore Sammartino (Ordinario di Diritto Tributario); Prof. Antonio Cayòn Galiardo (Cattedratico de derecho tributario y financiero Universidad Complutense de Madrid); Prof. Antonio J. Garcìa Gòmez (Titular de derecho tributario y financiero Universidad de Zaragoza); Prof. Agostino Ennio La Scala (Docente di Diritto tributario e comparato); Altri.

Relazione dell’On.le Alessandro Pagano – Assessore Regionale al Bilancio e Finanze.

Apparentemente per l'Assessore al Bilancio della regione siciliana trattare di federalismo fiscale potrebbe essere cosa semplice e positiva perché sono note a tutti le prerogative uniche del nostro statuto che fin dal 1946 hanno caratterizzato l'autonomia della nostra regione.

In verità non è proprio così perché se è cosa semplice prospettare astrattamente un nuovo regime di organizzazione istituzionale, confrontandolo con i vizi di quello esistente, diventa più complicato allorquando si tratta di passare dalle enunciazioni di principio alla sua concreta applicazione.

Infatti se in astratto vogliamo trattare di federalismo o di autogoverno (cioè il concreto potere di una comunità di fare l'uso che ritiene approprialo dei propri soldi) è indubbio che la Sicilia, dal punto di vista statutario, ha rappresentato un modello per le ali re regioni. Ma oggi, proprio perché siamo in Sicilia, dobbiamo partire da alcuni dati di fatto ed affrontare senza remore la sostanza dei problemi confutando alcuni luoghi comuni sui quali si è costruito una letteratura politica forse esagerata anche all'interno del processo di ristrutturazione costituzionale avviato con il Titolo V e personalmente individuo tre punti da porre a base del nostro ragionamento:

• non è vero che il federalismo è uno strumento automatico capace di determinare meno costi, più efficienza e più equilibrio se non si risolve in modo chiaro e netto la questione economica delle risorse e del come garantire la perequazione in un paese dove convivono squilibri profondi e capacità finanziarie territorialmente diverse.

Tutti oggi parliamo di "federalismo solidale" e le dichiarazioni di assenso sono numerose e trasversali ma quando si tratta di passare dall'enunciazione di principio alla sua concreta applicazione ci si blocca. L'art. 119 prevede un fondo che dovrebbe garantire alle Regioni più deboli di poter contare su un volume di risorse tali da coprire le funzioni pubbliche loro attribuite in grado di finanziarle integralmente per i tenitori con minor capacità fiscale per abitante.

Una prima fase riguarda quindi la copertura delle spese per le funzioni ed ulteriori risorse dovranno essere garantite per "promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali...." recita sempre l'articolo costituzionale. Nulla ancora è stato deciso sul punto nodale del dettato costituzionale: cosa finanziare, quali sono i tributi che comporranno il paniere da cui attingere per realizzare la perequazione e quali saranno i criteri che staranno alla base del finanziamento del fondo e del trasferimento delle risorse.

In aggiunta per quanto riguarda il caso siciliano dobbiamo precisare che applicandosi anche alla Sicilia il nuovo impianto costituzionale per le parti in cui prevedono forme più ampie di autonomia rispetto a quella già attribuita e fino a quando non sarà adeguato lo Statuto (ricordo che una apposita commissione Assembleare sta lavorando) si determinerà un ampliamento delle potestà legislative e concorrenti a cui corrisponderanno maggior oneri.

Ora l'esperienza storica dopo decenni di autonomia accentuata ci insegna che le entrate di spettanza che l’art. 36 dello statuto assicura alla Sicilia già oggi non consentono la copertura dei costi di esercizio. A tutti voi è noto che già alla Sicilia vengono attribuiti i cespiti tributari riscossi, con riferimento al suo territorio, nella loro intera consistenza (esclusi quelli riservati allo Stato: imposta di fabbricazione .monopoli, tabacchi e lotto) che però vuoi per la debolezza del suo tessuto economico vuoi per le distorsioni interne di sprechi ed inefficienze non sono assolutamente congrue rispetto alle effettive esigenze. Ne è pensabile che sia possibile perseguire una dilatazione della finanza regionale attraverso l'istituzione di tributi propri che insisterebbero su una economia già depressa.

Pertanto un incremento della massa finanziaria per la regione è ottenibile soltanto:

1. attraverso una espansione delle entrate erariali attualmente attribuitele (sviluppo della base produttiva)
2. attraverso un diverso meccanismo di commisurazione del contributo di solidarietà nazionale (art. 38) che deve assumere la funzione di strumento straordinario di sviluppo) attraverso l'attuazione di nuovi strumenti di finanza perequativa e compensativa.

• Contrariamente a ciò che si crede non basta risolvere sul piano della norma il modello di organizzazione istituzionale ed amministrativa atteso che buona parte dei problemi hanno la loro origine in vere e proprie disfunzioni organizzative che se non affrontati tendono a replicarsi o a trasferirsi nelle nuove organizzazioni. L'esempio della Sicilia è emblematico. Pur avendo usufruito di ampia autonomia abbiamo accumulato un grado di inefficienza in tutti i settori pubblici e privati che trova poco riscontro nel resto dei paese. Una grossa battaglia da vincere è quella tutta interna culturale, e di costume per certi aspetti, che riguarda il nostro modo di gestire ed organizzare l'amministrazione ed i servizi pubblici. Su questo fronte dovremo vigilare affinché non si disperda tempo prezioso per inseguire dei teoremi che poi non generano il successo sperato.
• Non sono ancora definiti i criteri e i principi che regolano l'attribuzione dei diversi tipi di imposizione ai diversi livelli di governo.

Fatto che riguarda uno dei problemi più complessi della teoria del federalismo fiscale, considerato che allo stato attuale l'imposizione statale ha quasi esaurito le basi imponibili né è pensabile che lo stesso presupposto d'imposta possa essere utilizzato due volte. Intendo così riferirmi al problema delle autonomie tributarie regionali o locali per capire di cosa si stia veramente parlando. Se cioè quando trattiamo di federalismo fiscale intendiamo) riferirci al diritto dì ciascuna regione di usufruire del gettito dei tributi ivi riscossi o alludiamo al concreto potere di modificare il debito tributario dei contribuenti manovrando i parametri dei tributi.

Nel primo caso, come ho già detto, alla Sicilia questa possibilità è stata già data ma in assenza di una forte azione con finalità perequative e di efficienza i risultati non sono stati esaltami. Di contro agire sui tributi localmente senza una chiara distinzione della massa imponibile dove poter incidere comporta per le zone più deboli un effetto distorcente su] territorio ancora più grave. Qui infatti a parità di sforzo fiscale sostenuto non si ottengono entrate sufficienti a finanziare gli stessi servizi pubblici che in arre più ricche usufruiscono di gettiti più rilevanti.

Ne consegue che nelle zone più povere i contribuenti a parità di ricchezza posseduta, pagheranno maggiori imposte e nello stesso tempo fruiranno di minori servizi. Lo sforzo fiscale o la capacità di carico fiscale vede la Sicilia collocata agli ultimi posti (17°) della graduatoria che vede la Lombardia primeggiare con un valore più che doppio rispetto a quello siciliano.

Si ritorna così alla questione di come garantire la solidarietà e come nel contempo siano necessarie azioni di risanamento finanziario sul fronte interno regionale sul quale siamo impegnati ma ancora non vincitori.