27 aprile 2011

La VI Commissione,

esaminato il Documento di economia e finanza 2011 (Doc. LVII, n. 4);

rilevato come il Documento di economia e finanza (DEF) costituisca il nuovo strumento di programmazione economica e finanziaria delineato dalla legge n. 296 del 2009, di riforma della contabilità pubblica, che sostituisce il Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF) ed il successivo Documento di finanza pubblica (DFP) previsto dalla precedente disciplina contabile;

evidenziato come il DEF rechi al suo interno il Programma di stabilità (PS) ed il Programma nazionale di riforma (PNR), i quali costituiscono i principali strumenti della programmazione economico-finanziaria del Paese;

sottolineato come il nuovo contesto procedurale rappresentato dal cosiddetto «Semestre europeo» segnali con forza l'esigenza di giungere ad una maggiore coerenza tra i regimi fiscali nazionali dei singoli Stati membri dell'Unione europea, al fine di contribuire efficacemente alla sostenibilità di bilancio e alla competitività delle imprese;

rilevato, sotto tale profilo, come un primo positivo passo per una maggiore armonizzazione delle politiche tributarie possa essere costituito dalla Proposta di direttiva relativa a una base imponibile consolidata comune per l'imposta sulle società (COM(2011) 121 def.), presentata dalla Commissione europea ed attualmente all'esame della Commissione Finanze;

sottolineato inoltre come lo stimolo alla competitività ed all'occupazione, nonché il rafforzamento della stabilità finanziaria complessiva delle economie europee, non possano essere disgiunte dalla completa attuazione a livello comunitario della riforma del sistema di vigilanza e regolamentazione del settore finanziario;

evidenziato come il quadro macroeconomico posto a base del Programma di stabilità contenuto nella Sezione I del DEF evidenzi, per la prima volta dopo l'avvio della crisi economica mondiale, sia pure in un contesto complessivo che permane sotto molti aspetti ancora incerto e problematico, un miglioramento delle prospettive congiunturali, segnalando come la crescita dell'economia italiana nel 2010 sia stata pari all'1,3 per cento;

segnalato inoltre come, dopo il peggioramento registratosi negli anni scorsi, il rapporto tra deficit e PIL sia previsto in miglioramento negli anni considerati dal DEF, scendendo al 3,9 per cento nel 2011, al 2,7 per cento nel 2012, all'1,5 per cento per il 2013, ed allo 0,2 per cento nel 2014;

rilevato come la crescita del rapporto debito/PIL registratasi nel 2010 rispetto al 2009, legata esclusivamente all'andamento negativo del PIL nel contesto della crisi economica globale, risulti assai meno preoccupante dei fenomeni, molto più rilevanti, di peggioramento di tale rapporto che si sono verificati nella maggior parte Stati membri dell'UE, in quanto la relativa maggiore solidità del sistema bancario italiano e il limitato livello del debito privato nel nostro Paese hanno evitato la necessità di vasti interventi di salvataggio ad opera dello Stato, di importanti intermediari bancari e finanziari che si sono invece rivelati indispensabili in molti altri Paesi europei;

evidenziato, in tale contesto, come il Programma di stabilità contenuto nel DEF si fondi su un complessivo equilibrio tra andamenti della finanza pubblica, stabilità della finanza privata, andamento delle partite correnti e della bilancia dei pagamenti, che potrà schiudere al Paese una prospettiva di sviluppo economico solido e duraturo;

rilevata, sempre sotto questo profilo, l'esigenza di dedicare maggiore attenzione agli indicatori di indebitamento relativi al settore privato, in considerazione delle ricadute sul debito pubblico che un eccessivo livello di indebitamento privato, ovvero i rischi di fallimento di intermediari finanziari, possono avere: a tal fine si richiama la necessità di rafforzare e precisare, anche sotto tale aspetto, le regole del Patto di stabilità e di crescita, definendo un quadro di riferimento per la valutazione delle passività implicite potenziali per il bilancio pubblico derivanti da rischi insiti nel settore finanziario;

rilevato come la manovra finanziaria adottata dal Governo nel 2010, dapprima con il decreto-legge n. 78 del 2010, e poi con la legge di stabilità 2011, abbia inciso prevalentemente sull'andamento della spesa, che è stata ridotta di 42,2 miliardi nel triennio 2011-2013, e come l'aumento delle entrate disposto dai predetti provvedimenti legislativi derivi quasi interamente dagli interventi di contrasto all'evasione ed all'elusione fiscale, a conferma della strategia di politica tributaria perseguita dall'Esecutivo durante tutto l'arco della Legislatura, fondata sulla tendenziale riduzione della pressione fiscale e sull'emersione delle basi imponibile finora dolosamente sottratte all'imposizione;

evidenziato, a tale riguardo, come nel 2010 le entrate recuperate attraverso la lotta all'evasione abbiano superato i 25 miliardi di euro, di cui 10,5 miliardi derivanti dal rafforzamento dei controlli da parte dell'Agenzia delle entrate, 6,6 dal contrasto all'abuso delle cosiddette auto-compensazioni, 6,4 dal recupero dell'evasione dei contributi INPS e 1,9 dall'aumento delle riscossioni da parte di Equitalia;

sottolineata, nell'ambito del Programma nazionale di riforma (PNR) contenuto nella Sezione III del DEF, la centralità della riforma dell'ordinamento tributario, la quale dovrà rispettare i fondamentali principi di progressività, neutralità rispetto alle scelte delle persone, delle famiglie e delle imprese, solidarietà nei confronti dei bisogni reali delle persone e delle famiglie, semplicità;

evidenziato come la riforma tributaria dovrà costituire l'occasione per semplificare la disciplina tributaria, riducendo gli oneri burocratici derivanti dalla complessità del sistema, limitando la possibilità di ricorrere a pratiche evasive ed elusive e lasciando invece spazio a mirati interventi di sostegno, a favore della ricerca, della famiglia e del lavoro;

rilevata l'esigenza di migliorare, sia pure nel rispetto delle competenze nazionali in materia, il dialogo ed il coordinamento tra gli Stati membri dell'Unione europea per rafforzare gli strumenti di lotta alla frode fiscale ed all'evasione;

evidenziato come una delle misure di politica economica fondamentali per garantire il raggiungimento degli obiettivi di stabilità e di crescita sia costituito dall'attuazione del federalismo fiscale, il quale potrà consentire, oltre che maggiore autonomia di entrata e di spesa per comuni, province, città metropolitane e regioni, di responsabilizzare maggiormente i predetti enti nelle proprie scelte tributarie e di bilancio, attraverso il superamento del sistema dei trasferimenti di risorse in base alla spesa storica e la graduale convergenza verso i costi e i fabbisogni standard, in modo da garantire sull'intero territorio nazionale il finanziamento integrale dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali e delle funzioni fondamentali,

esprime

PARERE FAVOREVOLE

con le seguenti osservazioni:

a) nel ribadire la piena condivisione circa l'obiettivo, già dichiarato dal Governo e confermato nel DEF, di procedere ad una complessiva riforma del sistema tributario italiano, si sottolinea la necessità di concentrare la leva fiscale su alcuni obiettivi prioritari per il rilancio della crescita economica del Paese, quali il sostegno alla famiglia, la promozione della ricerca e dell'innovazione, il superamento dei divari territoriali, il miglioramento del capitale umano;

b) con particolare riferimento agli interventi di natura tributaria per il sostegno alle imprese, si sottolinea la necessità, evidenziata anche dal PNR, di dedicare specifica attenzione al sostegno dei progetti di innovazione tecnologica e di ricerca delle imprese, al fine di fornire al sistema economico nazionale gli strumenti per reagire alla concorrenza portata dai Paesi in via di sviluppo, attraverso un riposizionamento qualitativo dei prodotti che scongiuri la progressiva perdita di quote di mercato ed il ricorso a pratiche massicce di delocalizzazione: in tale ottica appare opportuno privilegiare l'utilizzo di incentivi di più pronto utilizzo, quali quelli di natura automatica, sia pure in un quadro di garanzia circa il corretto utilizzo degli incentivi stessi e di compatibilità con le esigenze di stabilità della finanza pubblica;

c) si sottolinea come la riforma dell'ordinamento tributario potrà costituire l'occasione per affrontare anche il tema della revisione del sistema della giustizia tributaria, al fine di superare le criticità emerse in questo campo; a tale proposito si rileva come gli interventi in merito dovranno essere ispirati ai seguenti obiettivi prioritari:

1) ridurre i tempi di decisione delle controversie ed assicurare lo smaltimento del notevole contenzioso arretrato ancora pendente, anche attraverso la previsione di meccanismi preventivi di deflazione del contenzioso;

2) assicurare la piena indipendenza e terzietà dei giudici e delle strutture della giustizia tributaria, escludendo il ripetersi di alcune distorsioni che si sono riscontrate in taluni casi;

3) introdurre, nel pieno rispetto dell'autonomia del giudice, meccanismi atti a favorire l'omogeneità degli orientamenti giurisprudenziali;

4) valorizzare e rafforzare la qualificazione professionale dei componenti dei collegi giudicanti, riconoscendo loro adeguata remunerazione per l'attività svolta;

5) individuare strumenti efficaci per una gestione più flessibile delle risorse umane, al fine di assicurare la piena efficienza e funzionalità degli organi della giustizia tributaria su tutto il territorio nazionale;

6) prevedere meccanismi atti a favorire la massima coerenza nei comportamenti dell'Amministrazione finanziaria relativamente al ricorso allo strumento contenzioso;

d) la riforma dell'ordinamento fiscale potrà inoltre dare adito ad un definitivo chiarimento sul regime tributario dei trust, nazionali ed esteri, superando le incertezze interpretative che ancora permangono in materia e fornendo un quadro normativo certo, non penalizzante, per tale settore, il quale riveste un ruolo importante, in considerazione dell'utilizzo che tale istituito può avere sia nell'ambito sociale e familiare sia in quello economico: in particolare, occorre superare ed eliminare alcuni infondati pregiudizi che frenano la diffusione di tale strumento, la cui multiforme applicazione è fonte di nuove opportunità di attrazione di capitali esteri e favorisce la conservazione dei capitoli nazionali;

e) per quanto riguarda gli interventi di natura tributaria a sostegno della crescita, si rileva come essi debbano perseguire l'obiettivo strategico di liberare maggiori risorse per gli investimenti e i consumi, quale essenziale generatore di nuova e duratura occupazione: a tal fine è prioritario prorogare o ampliare le misure per una detassazione maggiormente significativa degli investimenti produttivi, in specie nei settori delle energie rinnovabili, della ricerca ad alto tasso di capitale scientifico, dell'innovazione tecnologica e della formazione accademica, professionale ed economica degli operatori, con particolare attenzione alle aree del territorio nazionale sottoutilizzate; introdurre incentivi in favore del reinvestimento degli utili e per una maggiore capitalizzazione e crescita dimensionale delle imprese, il cui accesso al credito deve essere necessariamente agevolato e favorito; prevedere benefici in favore delle assunzioni, tali da incentivare, soprattutto nelle regioni del Mezzogiorno, l'emersione del lavoro nero o irregolare;

f) con particolare riferimento alle problematiche delle regioni meridionali, si valuta con favore l'intenzione del Governo, ribadita nel PNR, di utilizzare lo strumento tributario, e segnatamente la fiscalità di vantaggio, quale incentivo e leva per la realizzazione di un tessuto, diffuso capillarmente, di piccole e piccolissime imprese, per superare il differenziale economico tra le aree del Centro-Nord e quelle del Sud, nella consapevolezza che proprio l'eliminazione del grave divario territoriale che caratterizza l'economia nazionale possa costituire lo strumento principale per garantire stabilmente percentuali di crescita del PIL ben più corpose di quelle che si sono registrate nell'ultimo decennio, soprattutto nelle aree a maggiore potenziale inespresso;

g) in tale ottica si sottolinea l'esigenza di valorizzare ulteriormente il ruolo dei distretti produttivi, i quali costituiscono uno strumento fondamentale per sfruttare le potenzialità di sviluppo, di flessibilità produttiva ed innovazione insite nella tradizionale strutturazione del tessuto imprenditoriale nazionale: a tale proposito si rileva l'opportunità di estendere l'ambito di applicazione di una misura, quella dei «contratti di rete», che si è dimostrata particolarmente utile per sostenere le PMI italiane in un percorso di crescita dimensionale, produttiva e tecnologica;

h) per quanto riguarda segnatamente il mercato del lavoro, si sottolinea come un elemento decisivo per migliorarne le condizioni ed aumentare sia il tasso di occupazione ed il livello di partecipazione al lavoro regolare da parte dei giovani e delle donne: a tal fine sono certamente auspicabili anche misure di natura tributaria, le quali dovrebbero concentrarsi soprattutto sulla riduzione dell'aliquota marginale effettiva applicabile alla seconda fonte di reddito familiare, anche attraverso l'introduzione di uno specifico regime tributario per la famiglia basato sul meccanismo del quoziente familiare, sulla stabilizzazione a regime del trattamento fiscale favorevole, attualmente previsto in via sperimentale, sulle quote di salario previste dalla contrattazione decentrata, e sulla conferma del credito d'imposta per le nuove assunzioni;

i) sotto il profilo specifico del sostegno finanziario alle piccole e medie imprese, si richiama l'esigenza di attuare tutte le misure possibili per aumentare l'effettiva accessibilità al credito e favorire la maggiore capitalizzazione del tessuto produttivo nazionale, segnalandosi a tale proposito la necessità di utilizzare al meglio e in maniera più rapida e meno burocratizzata gli strumenti innovativi già messi in campo dal Governo, attraverso il decisivo contributo della Cassa depositi e prestiti, quali il «plafond PMI», il Fondo di investimento italiano, gli interventi della stessa CDP nel capitale di imprese strategiche, previsti dall'articolo 7 del decreto - legge n. 34 del 2011, nonché, per quanto riguarda specificamente le imprese meridionali, la Banca del Mezzogiorno ed il fondo «Jeremie Mezzogiorno»;

l) in tale ambito si condivide pienamente l'opportunità, evidenziata nel PNR, di orientare maggiormente il risparmio privato verso obiettivi di politica economica, piuttosto che verso utilizzi di natura meramente speculativa: a questo proposito occorre evidenziare come tali interventi devono essere realizzati attraverso un insieme di misure, in parte già adottate, tanto a livello nazionale quanto a livello sovranazionale, volte, da un lato, a consentire l'emersione e la regolarizzazione dei capitali e a disincentivarne la fuga verso paradisi fiscali e ordinamenti scarsamente trasparenti, e, dall'altro, ad agevolare, attraverso il ricorso ai migliori standard legale e tributari europei, lo sviluppo dei fondi di venture capital e di private equity;

m) in quest'ambito si sottolinea l'esigenza che il Governo ed il Parlamento guidino ed accompagnino il processo, già in atto, di trasformazione della natura e della funzione della Cassa depositi e prestiti, che, pur rimanendo il punto di riferimento fondamentale per il finanziamento dei governi locali, si avvia ad assumere, anche sulla falsariga di analoghe esperienze nei maggiori Paesi europei, un ruolo centrale di politica economica per favorire l'accesso al credito e la maggiore capitalizzazione delle imprese, il mantenimento degli equilibri nei settori strategici dell'economia italiana, nonché per il finanziamento di interventi infrastrutturali di largo respiro: a tale riguardo si segnala la necessità di assicurare trasparenza e razionalità economica nelle scelte gestionali, nonché garantire l'assoluta tutela del risparmio postale;

n) in un contesto ancora più ampio, si rileva inoltre come la riflessione sui temi del finanziamento del sistema produttivo, e segnatamente delle piccole e medie imprese, debba necessariamente condurre ad affrontare la questione generale rappresentata dallo scarso sviluppo che storicamente contraddistingue il mercato italiano dei capitali di rischio, ribadendosi al riguardo l'esigenza di avviare in tempi brevi un processo di revisione degli assetti normativi che presiedono ai mercati degli strumenti finanziari orientata ai seguenti obiettivi prioritari:

1) valutare se l'attuale sistema di ammissione alla quotazione risulti adeguato, anche sotto il profilo degli oneri finanziari e burocratici richiesti per le nuove quotazioni, rispetto all'obiettivo di ampliare le dimensioni e la liquidità del mercato borsistico;

2) rimuovere, in un quadro di piena trasparenza ed adeguata tutela degli investitori, gli ostacoli, di natura normativa ed economica, che attualmente disincentivano il ricorso al capitale di rischio rispetto al ricorso al capitale di debito;

3) favorire un maggiore sviluppo degli investitori istituzionali, anche attraverso il fondamentale contributo di aggregazione che, come richiamato in precedenza, può essere fornito in quest'ambito dalla Cassa depositi e prestiti;

4) ridurre le asimmetrie informative che, anche in ragione della tradizionale, notevole frammentazione della struttura imprenditoriale italiana, spesso impediscono agli investitori di intervenire nel capitale delle imprese, in quanto rendono difficoltoso disporre di un quadro informativo esaustivo delle medesime imprese;

5) superare le resistenze, legate anche alla cultura ed alla struttura del sistema imprenditoriale e creditizio del nostro Paese, che inducono a preferire forme di finanziamento basate esclusivamente sul capitale di debito piuttosto che sul capitale di rischio;

o) a quest'ultimo proposito occorre evidenziare come l'ampliamento dei canali attraverso il quale le PMI possono approvvigionarsi di risorse finanziarie, tanto di capitale quanto di credito, non debba essere inteso come un tentativo di marginalizzare o disintermediare il sistema bancario, che è e continuerà a risultare fondamentale nel panorama economico italiano, quanto come un'opportunità preziosa per lo stesso settore bancario, il quale, anche alla luce delle esigenze di rafforzamento dei requisiti patrimoniali delle banche posti dal nuovo Accordo di Basilea 3, trarrà a sua volta consistenti vantaggi da una maggiore capitalizzazione e trasparenza delle PMI, secondo quanto evidenziato dallo stesso Presidente dell'ABI nel corso di una recente audizione dinanzi alla Commissione Finanze;

p) sempre con riferimento ai temi del sostegno all'economia, si evidenzia il contributo decisivo che potrebbe essere fornito dall'avvio di alcuni progetti di investimenti infrastrutturali che fungerebbero da volani per la crescita: a tale riguardo si conferma l'esigenza di proseguire nelle iniziative avviate in sede europea e nazionale, sia nella forma di emissioni pubbliche a livello europeo (i cosiddetti Eurobond), sia attraverso l'istituzione, anche mediante un attento utilizzo della raccolta postale, di Fondi nazionali e sovranazionali (quali il Fondo Marguerite) dedicati al settore infrastrutturale, sia attraverso il ricorso a forme di finanziamento misto pubblico - privato, al fine di convogliare importanti risorse finanziarie in favore di alcuni settori prioritari, quali quello dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni;

q) si ribadisce ulteriormente la necessità di proseguire nelle iniziative legislative, già avviate con il decreto legislativo n. 141 del 2010 e proseguite con i successivi decreti legislativi correttivi ed integrativi del medesimo provvedimento, volte a riformare il settore del credito al consumo, in particolare per quanto riguarda il settore della cessione del quinto dello stipendio o della pensione, al fine di evitare che il livello di indebitamento delle famiglie italiane, tradizionalmente basso, possa raggiungere livelli eccessivi, nonché nell'ottica di migliorare il livello di trasparenza delle condizioni contrattuali e di ridurre il livello medio dei tassi di interesse praticati alla clientela.